Der globale Handel mit Reisepässen ist die neueste Boom-Industrie für die Superreichen
Im Oktober 2017 war das winzige Land Montenegro in Aufruhr. Eingebettet in die Berge entlang der Adriaküste und mit nur 620.000 Einwohnern ist es ein Ort, der von vielen übersehen wurde. Früher Teil Jugoslawiens, blieb es bis zur vollständigen Unabhängigkeit im Jahr 2006 ein Anhängsel Serbiens.
Angesichts der Größe des Landes brauchte es nicht viel, um einen großen Hype um das Global Citizen Forum (GCF) zu erzeugen. In der Hauptstadt Podgorica projizierten Plakatwände gigantische Bilder der Hauptredner des GCF, darunter der Schauspieler Robert De Niro, der Rapper Wyclef Jean und General Wesley Clark.
Entlang der Adriaküste säumten schwarz-goldene Forenbanner die Autobahn und forderten die Autofahrer auf, "Veränderungen anzuregen" und "Innovationen zu provozieren". Am Flughafen begrüßten Plakate die Neuankömmlinge mit der Aufschrift: "Die Zukunft beginnt jetzt: Halte das Gespräch am Laufen." Zwei Tage lang versammelten sich fast vierhundert Teilnehmer in dem kleinen Balkanland, um über die drängendsten Probleme der Welt zu diskutieren.
Millionäre tummelten sich um die Samowar und plauderten mit DJs und Supermodels. Ministerpräsidenten und Politiker flogen mit dem Hubschrauber ein. Die Lücken dazwischen füllte ein Sammelsurium von Philanthropen, NGO-Mitarbeitern, Bankern, Kreativen und ein paar Royals. Little deutete auf die Geldquelle hinter dem Verfahren hin: goldene Pässe.
Bürgerschaft durch Investition
Mehrere Gäste, mit denen ich gesprochen habe, hatten noch nie von ihnen gehört. Als das Thema aufkam, war es fast beiläufig. Trotzdem lauerte es im Hintergrund. Ein Vertreter der montenegrinischen Regierung beschrieb in einer Sitzung das neue Programm zur Staatsbürgerschaft durch Investition (CBI), das sie planten:
Es ist eine Möglichkeit, Menschen mit Wissen und Erfahrung anzuziehen, um andere zu unterrichten und das Land voranzubringen. Wenn es richtig ausgeführt und überwacht wird, ist es eine große Chance für Länder wie Montenegro. Wir wollen keine Pässe verkaufen, wir wollen Exzellenz kaufen.
Ich sprach mit ihm und einigen Beamten von anderen Orten, die CBI-Programme entwickeln wollten. Georgien, Mazedonien und Moldawien zeigten Interesse.
Ein Beamter aus Armenien erklärte mir bei einem Kaffee, dass sein Land, dem es an Öl und Gas mangele, nach Wegen suche, ein Geschäftsumfeld aufzubauen, das ausländisches Kapital anziehe, und dass er die Staatsbürgerschaft durch Investitionen als Mittel zur Entwicklung der Wettbewerbsfähigkeit betrachte. "Wir suchen nach einem Instrument, um das Land in die richtigen Netzwerke zu bringen", stellte er klar. Wenn es darum ging, sich in elitäre Netzwerke einzufügen, dann war das Global Citizen Forum der richtige Ort.
Mindestens zweiundzwanzig Länder hatten im Jahr 2022 eine Rechtsgrundlage für die Einbürgerung von Personen, die einen bestimmten Betrag in das Land investieren oder spenden.
Wie verbreitet ist die Staatsbürgerschaft durch Investition? Mehr als man erwarten würde. Mehr als ein Dutzend Länder beherbergen operationelle Programme. In der Karibik gibt es fünf Gebiete: Antigua, Dominica, Grenada, St. Kitts und St. Lucia. Im Mittelmeerraum liegt Malta neben Zypern, das sein langjähriges System im Herbst 2020 eingefroren hat, und wird von Ägypten, Jordanien, Montenegro, Nordmazedonien und der Türkei begleitet.
In Asien bietet Kambodscha eine Option, und im Südpazifik hat Vanuatu ein Sammelsurium an Kanälen in Betrieb. Um sie herum gibt es Länder, die Gesetze in den Büchern haben, die es Investoren ermöglichen, sich einbürgern zu lassen, aber in viel geringerer Zahl, wenn überhaupt. Diese Länder müssen noch zuverlässige, marktfähige Programme entwickeln. Wenn man sie in eine maximalistische Definition einbezieht, erhält man mindestens zweiundzwanzig Länder, die im Jahr 2022 eine Rechtsgrundlage für die Einbürgerung von Personen hatten, die einen bestimmten Betrag in das Land investieren oder spenden.
Bis vor kurzem waren CBI-Programme kleinen Inselstaaten mit weniger als einer Million Einwohnern vorbehalten. Für solche Kleinststaaten kann eine beträchtliche Finanzspritze ausländischer Mittel, die durch die Staatsbürgerschaft durch Investitionen gebracht werden, erhebliche wirtschaftliche Auswirkungen haben. In letzter Zeit hat sich die Szene jedoch zu verändern begonnen, da bedeutendere Nationen wie Russland und Ägypten ins Spiel kommen.
Da diese neuesten Programme noch in den Kinderschuhen stecken, ist es schwierig, ihr Potenzial zu beurteilen, aber das zukünftige Wachstum scheint sich von tropischen Inseln wegzubewegen. Während Länder wie Armenien, Kroatien, Georgien und Panama Optionen diskutieren, scheint die Staatsbürgerschaft durch Investitionen in absehbarer Zeit nicht verschwinden zu werden.
Ein gefragtes Produkt
Wie groß sind die Programme? Auf den ersten Blick sind sie winzig. Nur etwa fünfzigtausend Menschen lassen sich jedes Jahr durch sie einbürgern – eine vernachlässigbare Zahl im Vergleich zu einer Weltbevölkerung von acht Milliarden Menschen. Die Bedeutung der Figur wird jedoch viel deutlicher, wenn man sie in den Kontext stellt.
Die Käufer des Goldenen Passes kommen hauptsächlich aus drei Regionen: China und Südostasien, Russland und den postsowjetischen Ländern sowie dem Nahen Osten.
Die Population der wahrscheinlichen Verbraucher ist relativ klein. Sie sind größtenteils Neureiche aus Ländern außerhalb des globalen Nordens. Zahlen aus Malta, Antigua, Zypern, St. Lucia und Dominica deuten darauf hin, dass die Käufer hauptsächlich aus drei Regionen kommen: China und Südostasien, Russland und den postsowjetischen Ländern sowie dem Nahen Osten.
Einige Personen aus wohlhabenden Demokratien könnten sich bewerben, darunter eine wachsende Zahl von US-Bürgern. Die Nachfrage wird jedoch von einer kleineren Bevölkerung wohlhabender Menschen aus Ländern mit "schlechten" Pässen und autoritären Regimen angetrieben. Es sind die nicht-westlichen Gewinner der Globalisierung – diejenigen, die auf Branko Milanovićs berühmter Elefantenkurve gut abschneiden –, die sie wollen. Für Regierungen, die sich hohe Ziele setzen, sind diese globalen Eliten die Zielgruppe der zum Verkauf stehenden Staatsbürgerschaft.
Doch nicht allen Ländern ist es trotz des kontinuierlichen Anstiegs der Nachfrage gleichermaßen gelungen, Investoren anzuziehen. In den frühen 2010er Jahren entschieden sich Investoren für karibische Programme, die etwa 90 Prozent der Einbürgerungen weltweit ausmachten.
Mitte des Jahrzehnts wandten sie sich jedoch neuen Angeboten im Pazifik und im Mittelmeerraum zu und haben die Türkei seit 2018 an die Spitze der Charts gebracht. Es ist heute das Land der Wahl für die meisten Investoren und macht etwa die Hälfte aller derartigen Einbürgerungen weltweit aus. Selbst auf dem Höhepunkt der COVID-19-Pandemie im Jahr 2020 genehmigte Ankara rund tausend Anträge pro Monat.
Die Nachfrage konzentriert sich auf wenige Orte. Ägypten, Samoa, Nordmazedonien und Jordanien haben zwar Programme, aber so wenige Investoren wählen sie aus, dass sie sich kaum auf der breiteren Bühne registrieren. Obwohl über zwanzig Länder CBI-Optionen anbieten, haben nur neun eine nennenswerte Anzahl von Anlegern zugelassen: Antigua, Zypern, Dominica, Grenada, Malta, St. Kitts, St. Lucia, Türkei und Vanuatu. Sie sitzen neben den Komoren, die aufgrund der Unsicherheiten und rechtlichen Fragen rund um den Kanal von der Zählung der formellen Programme ausgeschlossen sind.
Staatsbürgerschaft als Ware
Staatsbürgerschaft ist nicht nur eine ungewöhnliche Ware – sie ist auch als Ware ungewöhnlich, was beim Aufbau eines Marktes um sie herum besondere Herausforderungen mit sich bringt. Die erste Herausforderung ergibt sich aus der Rolle des Staates, der in der Regel der große Marktförderer ist.
Staatsbürgerschaft ist nicht nur eine ungewöhnliche Ware – sie ist auch als Ware ungewöhnlich, was beim Aufbau eines Marktes um sie herum besondere Herausforderungen mit sich bringt.
Die Staaten legen die Regeln fest, die die Märkte strukturieren und das Spiel auf ihnen erleichtern. Ihre Vorschriften können sich auf die Art der Hersteller auf dem Markt, die Formen des Wettbewerbs zwischen ihnen, ihre Möglichkeiten des Scheiterns sowie auf die Art und Weise der verfügbaren Waren und die Art und Weise, wie sie legal oder illegal ausgetauscht werden, auswirken. Obwohl ein Staat den Rückhalt bieten kann, der das Vertrauen zwischen den Marktakteuren aufrechterhält, ist er selbst nie uneigennützig und kann von den Spielern dazu überredet werden, die Regeln zu ihren Gunsten zu ändern.
Staaten können die Bevölkerung auch vor den schlimmsten Auswirkungen des Marktes schützen, indem sie sie entschädigen, wenn Märkte versagen. Doch im Falle der Staatsbürgerschaft ist der Staat sowohl der wichtigste Marktregulator als auch der einzige Produzent des Gutes, denn in der heutigen Welt machen nur Staaten Bürger. Wenn eine Regierung eine Verleihung der Staatsbürgerschaft nicht als ihre eigene anerkennt, ist der Status null und nichtig.
Auch Stefan Černetić, Fürst von Montenegro und Mazedonien, musste sich dieser Realität stellen. Sein High-Society-Leben, zu dem auch die Hollywood-Schauspielerin Pamela Anderson gehörte, fand ein abruptes Ende, als die Polizei herausfand, dass dieser italienische Staatsbürger mit einem Schrank voller gefälschter Uniformen und königlicher Roben sich lediglich als Staatsoberhaupt ausgab. Er konnte sich nicht einmal an sein beanspruchtes Königreich wenden, um Hilfe zu erhalten.
Staatenlose Menschen wie die Rohingya in Myanmar oder die ethnischen Russen in Lettland kennen die schlimmen Folgen, die sich ergeben können, wenn eine Regierung sie als Außenseiter ablehnt. Auch wenn sie einst Zugehörigkeitsansprüche hatten, zählt ihre Staatsbürgerschaft nicht mehr, wenn der Staat nicht dahinter steht.
Das Ergebnis ist, dass der Staat der einzige legitime Verkäufer der Staatsbürgerschaft ist. Auch wenn bürokratische Hürden den Einbürgerungsprozess verlängern und selbst wenn Vermittlerketten Käufer und Verkäufer verbinden, muss der Staat jede Staatsbürgerschaftstransaktion absegnen. Daher kann es keinen legalen Sekundärmarkt geben.
Souveräne Vorrechte
Da die Staatsbürgerschaft ein staatliches Monopol ist, können selbst ihre kleinsten etablierten Staaten – Kleinstaaten mit weniger als einer Million Einwohnern, denen das wirtschaftliche und militärische Gewicht fehlt, das wir normalerweise mit Staatlichkeit assoziieren – dieses Instrument einsetzen, um Einnahmen zu erzielen. Es geht nicht um Größe, sondern um Souveränität.
Der Staat trägt zwei Hüte, wenn er die Staatsbürgerschaft verkauft, und dient sowohl als alleiniger Produzent als auch als ultimativer Marktregelmacher.
Effektiv trägt der Staat zwei Hüte, wenn er die Staatsbürgerschaft verkauft, und dient sowohl als alleiniger Produzent des Produkts als auch als ultimativer Marktregelmacher. Die Doppelrolle hat bisweilen zu ethisch fragwürdigen, aber völlig legalen Fällen von Ländern geführt, die die Staatsbürgerschaft an den kriminell Verdächtigen verkaufen. Tadamasa Goto, ein japanischer Mafiaboss, der für eine beträchtliche Spende Kambodschaner wurde, ist ein Beispiel dafür.
Wenn der Staat jedoch sowohl das Spielfeld strukturiert als auch als unverzichtbarer Akteur im Spiel fungiert, stellt er konventionelle Annahmen darüber, was für das Funktionieren eines Marktes erforderlich ist, in Frage: Nämlich, dass eine Trennung dieser Rollen Interessenkonflikte abmildert und Markttransaktionen stabilisiert. Das Problem der Mehrfachhüte ist nicht nur akut, es ist unvermeidlich, wenn Staaten einen Markt um ein souveränes Vorrecht herum aufbauen.
Im Falle von Staatsschulden beispielsweise bleibt die Möglichkeit eines entschädigungslosen Zahlungsausfalls ein drohendes Risiko, da die Staatenimmunität die verfügbaren Instrumente zur Durchsetzung von Zahlungen oder zur Beschlagnahme von Vermögenswerten einschränkt. Regierungen können auch makroökonomische Indikatoren beeinflussen, was es den Gläubigern erschwert, ihre wirtschaftliche Gesundheit zu überprüfen. Um sich vor solchen Bedrohungen zu schützen und die Liquidität zu sichern, steigen Intermediäre mit separaten Reputationsrisiken in die Transaktion ein.
Die Staatsbürgerschaft hat ihre eigene Version des souveränen Defaults: die Nichtanerkennung. Als Grenada beispielsweise 2001 auf Druck der Vereinigten Staaten seinen Kanal für die wirtschaftliche Staatsbürgerschaft schloss, ging es mit seinen Investorenbürgern um, indem es sich einfach weigerte, sie als solche anzuerkennen, wodurch ihre Staatsbürgerschaft effektiv gelöscht wurde. Ähnliche Vorfälle ereigneten sich in den 1990er Jahren im Pazifik.
Diese Strategie wird jedoch schwieriger, sobald diese Kanäle zu vollwertigen CBI-Programmen formalisiert werden. Wenn die Staatsbürgerschaft durch ein ausgedehntes bürokratisches Verfahren gewährt wird, das Arbeitsteilung und externe Aufsicht beinhaltet, wird eine solche vorsätzliche Missachtung leichter angefochten, und stattdessen kann die Mitgliedschaft nur durch formelle, legale Ausbürgerung abgetrennt werden.
Deglobalisierung und Staatsbürgerschaft
Könnte die Deglobalisierung die CBI-Landschaft verändern? Wenn überhaupt, wird es die Nachfrage wahrscheinlich noch weiter in die Höhe treiben, da die Menschen nach Möglichkeiten suchen, den Zugang und die Chancen zu gewährleisten, falls sich Länder abkoppeln oder sich in regionale Blöcke abschotten. Wenn sich die Staaten nach innen wenden, könnte das Angebot auch in Ländern zunehmen, die mit den wirtschaftlichen Folgen zu kämpfen haben.
Selbst wenn die Globalisierung voranschreitet, ist ein anderer Ausgang unwahrscheinlich. Die Staatsbürgerschaft durch Investitionen wird in einer Welt des Risikos, der Unsicherheit und der Ungleichheit weiter wachsen – die Kennzeichen der kapitalistischen Expansion, die einen Großteil der heutigen Globalisierung antreibt. Die Nachfrage nach den Programmen wird so lange anhalten, wie die Länder weiterhin wohlhabende Bürger hervorbringen, die ihre Mobilität oder Möglichkeiten verbessern oder eine Versicherungspolice gegen ihre eigene Regierung abschließen wollen.
Die Staatsbürgerschaft durch Investitionen wird in einer Welt des Risikos, der Unsicherheit und der Ungleichheit weiter wachsen – die Kennzeichen der kapitalistischen Expansion, die einen Großteil der heutigen Globalisierung antreibt.
Es ist unwahrscheinlich, dass das Angebot ins Stocken gerät, da sich Staaten mit begrenzten Einnahmequellen dieser Quelle des leichten Geldes zuwenden, insbesondere wenn andere Wirtschaftsströme versiegen. Unsere Welt ist zunehmend eine Welt der Mobilität und nicht der Migration, in der sich die Menschen flexibler und mit einem kürzeren Zeithorizont bewegen – oder nach Bewegungsoptionen suchen, als es die schweren Begriffe von Einwanderung und Ansiedlung erfassen.
Dies macht die Staatsbürgerschaft jedoch nicht obsolet. Stattdessen wird sie gerade deshalb mächtiger, weil sie tragbar ist und auch außerhalb des gewährenden Staates noch Kraft hat. Eine Ärztin, die in ein anderes Land zieht, kann ihre Berechtigung verlieren, aber das Gleiche gilt nicht für die Staatsbürgerschaft: Sie nehmen sie überall hin mit.
Aus diesem Grund ist die Staatsbürgerschaft auch im Zeitalter der Mobilität von grundlegender Bedeutung, und ihre Auswirkungen auf die globale Ungleichheit sind tiefgreifend. Bei der Staatsbürgerschaft geht es um weit mehr als eine geschätzte Verbindung zwischen Souverän und Untertan. Es sind die Unterschiede zwischen den Staatsbürgerschaften, die ihren Wert definieren.
Steigende Gezeiten
Der CBI-Markt dreht sich um und profitiert von diesem unebenen Terrain zwischenstaatlicher Hierarchien, aber ihre Verderblichkeit liegt weit außerhalb seiner Kontrolle. Die Staatsbürgerschaft durch Investitionen ist nur ein kleiner Teil einer umfassenderen globalen Wirtschaft der Bürgerschaft, in der Menschen und Länder unterschiedlich bewertet und bewertet werden.
Der extremste Fall ist vielleicht das winzige Nauru, das jetzt die Hälfte seiner Einnahmen mit der Bearbeitung von Asylbewerbern verdient, die von Australien zurückgewiesen werden. In der globalen Ökonomie der Staatsbürgerschaft tun die Reichen – ob Länder oder Einzelpersonen – was sie können, während die Kleinen nach Alternativen suchen.
Solange Länder den Kapitalismus verankern, wird die Staatsbürgerschaft die globale Mobilität verankern.
Nationalstaaten sind nach wie vor von grundlegender Bedeutung für die kapitalistisch getriebene Globalisierung. Sie begrenzen und bewahren die Chancen, von denen Unternehmen und Einzelpersonen profitieren, sei es durch die Ausnutzung von Kostenunterschieden oder den Handel mit komparativen Vorteilen. Noch wichtiger ist, dass sie die rechtliche Unterstützung und die Vorschriften liefern, die die Märkte benötigen, um zu funktionieren – und die das juristische Hin und Her erleichtern, das der uneingeschränkte Kapitalismus umfasst.
Nationalstaaten tun jedoch mehr, als Gerichtsbarkeiten und Arbeitskostenunterschiede abzuriegeln. Sie sperren auch die Bevölkerungen ab, teilen fast die gesamte Menschheit unter sich auf und regulieren die Bewegung zwischen ihnen.
Eine globalisierte Welt geht nicht mit einer Weltbürgerschaft einher. Stattdessen spaltet sich der Status und beeinflusst, wohin wir gehen können, wie wir behandelt werden und welche Rechte wir nicht nur zu Hause, sondern auf der ganzen Welt haben. Für einige bietet es Möglichkeiten und Privilegien; Für andere bringt es Strafen und Grenzen nach unten.
Ob es uns gefällt oder nicht, wir sind genauso an den Status gebunden, wie er an uns klebt. Die Welt der goldenen Pässe erinnert uns daran, wie grundlegend sie ist – und auch unausweichlich – selbst in einer hochgradig vernetzten Welt. Solange Länder den Kapitalismus verankern, wird die Staatsbürgerschaft die globale Mobilität verankern.
Nauru steht vor noch größeren Herausforderungen, denn mit dem Anstieg des Meeresspiegels steht die eigene Existenz auf dem Spiel. Mit dem Fortschreiten des Klimawandels werden die ärmeren und fragileren Inselkleinstaaten am meisten leiden, auch wenn sie am wenigsten zu einer Krise beigetragen haben, die nicht an Staatsgrenzen Halt macht.
Wäre ein Unterwasserland noch in der Lage, die Staatsbürgerschaft zu verkaufen? Die Frage mag lächerlich erscheinen, aber sie zeigt die Herausforderungen auf, mit denen Mikrostaaten konfrontiert sind, und überlässt es den Menschen dort, sich so gut wie möglich zu beeilen. Die Delikatesse ihrer heutigen Position unterstreicht die Komplexität der globalen Ungleichheit und der geopolitischen Manöver, die unsere Welt bestimmen.
Dies ist ein Auszug aus Kristin Suraks Buch The Golden Passport: Global Mobility for Millionaires, das jetzt bei Harvard University Press erhältlich ist.
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BEITRAGENDE
Kristin Surak lehrt Soziologie an der London School of Economics. Sie ist Autorin von Making Tea, Making Japan: Cultural Nationalism in Practice (2013) und The Golden Passport: Global Mobility for Millionaires (2023).
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